Presidente;

Vice Presidente;

Diretoria Executiva;

• Diretoria de Planos, Orçamento e Avaliação
• Diretoria de Assuntos da Carreira
• Diretoria Financeira
• Diretoria de Normas e Assuntos Jurídicos
• Diretoria de Estudos Técnicos
• Diretoria Articulação Inst. e Assuntos Parlamentares

Conselho Deliberativo;

Conselho Fiscal.

Introdução

Apesar do caráter sistêmico que se procurou atribuir à Administração Pública Federal, no período dos governos brasileiros de perfil militar-tecnocrático (1964-1985), os servidores do Órgão Central e dos Órgãos Setoriais do Orçamento mantinham vínculos com diferentes empregadores. Era uma situação anômala, na qual as relações de comando e de lealdade eram dispersas e incompatíveis com a organização prescrita pelo Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Mesmo consideradas típicas de governo, as atividades relacionadas com o processo orçamentário da União, eram confiadas a funcionários cujas relações contratuais, em muitos casos, eram com entidades jurídicas de direito privado, o que significava que eles não tinham vínculo formal com o serviço público. Tal arranjo funcionou na época sem maiores embaraços, assegurado pelo estilo decisório que caracterizou o regime político então vigente.

A década de 1980 foi marcada pela transição política dos governos considerados autoritários para a chamada abertura democrática, delineando-se um cenário de incertezas que, segundo se prognosticava na época, poderiam colocar em risco a ação do Estado. A partir de 1986, percebeu-se que o Sistema Orçamento deveria se posicionar proativamente diante das mudanças em curso. Argumentava-se que:

Em qualquer regime democrático, é fato inquestionável, a existência de grupos de pressão nacionais e internacionais, os chamados lobbies, que buscam influenciar as decisões de política pública em direção aos seus interesses particulares. Essa ação se faz sentir principalmente sobre o orçamento público, uma vez que o grupo de funcionários encarregados de formular as propostas e promover o acompanhamento da execução das leis orçamentárias detém um conhecimento integral da vida dos organismos públicos, o que o torna alvo principal dos lobistas.

Delineava-se um cenário marcado por um retorno a um processo decisório político baseado em critérios compatíveis com a tradicional cultura patriarcal-patrimonialista, que tem no nepotismo uma característica comum. Percebia-se o risco de ocorrerem retrocessos nas tentativas de adotar maior racionalidade na gestão dos negócios públicos, que caracterizou a tecnocracia, que poderia ser sacrificada por uma menor valoração ou até pelo abandono dos seus princípios e de suas técnicas. Segundo esta hipótese, poder-se-ia esperar uma evolução para um quadro numeroso, mal preparado e mal remunerado, incapaz de produzir informações confiáveis, num cenário marcado pela multiplicação dos riscos, entre os quais eram apontados:

* Decisões influenciadas por motivações estranhas aos do interesse público;

* dispersão das ações e dos recursos, como decorrência do abandono de uma racionalidade compatível com o Estado Moderno;

* dispersão dos quadros mais qualificados, cedidos para exercer atividades fora do Sistema Orçamento;

* divulgação prematura de informações, comprometendo a eficácia do processo decisório político;

* abandono da disciplina intelectual e comportamento anárquico;

* falta de confiança nos profissionais do orçamento.

Começou-se então a discutir, entre outros assuntos, os riscos provocados pelos vínculos jurídicos dispersos, chegando-se ao consenso de que a melhor alternativa deveria ser a da criação de uma carreira própria. O grupo que iniciou essas discussões expôs suas preocupações e apresentou sugestões ao então Secretário de Orçamento Finanças(2) Márcio Reinaldo Dias Moreira, que apoiou e incentivou a iniciativa. Designou a servidora Maria Apparecida Nogueira que, além de conhecer o orçamento, era também especialista na área de pessoal, para converter as idéias apresentadas em propostas concretas. Maria Apparecida se desincumbiu da missão com o apoio de outros servidores do Sistema Orçamento, aos quais consultava e com os quais discutiu as diferentes versões do documento. De posse de uma proposta, o Secretário Marcio Reinaldo a apresentou ao Ministro titular da Secretaria de Planejamento da Presidência da República (SEPLAN) (3), que a apoiou incumbindo o Secretário Executivo Andrea Sandro Calabi para acompanhar a elaboração de uma versão a ser apresentada ao Presidente da República.

Foi então constatado que a situação dos servidores do Sistema Orçamento era similar aos do Sistema Finanças e Controle, e era recomendável que fosse considerada uma proposta que regularizasse os vínculos dos funcionários dos dois sistemas. Esta tarefa foi confiada a um grupo de trabalho composto pelos representantes da Secretaria de Administração Federal: Marcondes Mundim Guimarães, Secretário de Recursos Humanos e Wilson Teles de Macedo, Coordenador de Legislação de Pessoal; do Ministério da Fazenda: Eloy Corazza, Secretário de Normas e Padrões da Secretaria do Tesouro Nacional, e Maria Milca Sá Teles, Assessora do Secretário do Tesouro Nacional; pela SOF/SEPLAN foi designada Maria Apparecida Nogueira, Assessora do Secretário da SOF, cujo projeto serviu de base para a elaboração da proposta que seria submetida ao Presidente da República. Colaboraram nesta fase do trabalho outros servidores da SOF, além de membros de órgãos setoriais do Sistema Orçamento, como Luiz Carlos Carvalhal do Ministério da Agricultura, e Paulo Sérgio Passos do Ministério dos Transportes.

A proposta do grupo de trabalho foi encaminhada pelos Ministros da Fazenda e do Planejamento ao Presidente da República. A Assessoria Jurídica do Presidente a reformulou, convertendo-a em dois Decretos-Leis, um criando a Carreira Orçamento e outro a Carreira Finanças e Controle. A Carreira Orçamento foi criada pelo Decreto-Lei nº 2347, de 23 de julho de 1987, e sua implantação foi regulamentada pelo Decreto nº 95077 de 22 de outubro e pela IN nº 202/SEDAP de 04 de dezembro, do mesmo ano. O primeiro ingresso na Carreira Orçamento foi realizado por processo seletivo de transposição dos cargos e empregos, ocupados em 1986 por servidores lotados ou em exercício nos Órgão Central e Órgãos Setoriais de Orçamento, coordenado por Gilson Ribeiro Reis, Diretor do Departamento de Pessoal da SEPLAN/PR. Pela Medida Provisória nº 2048 de 29 de junho de 2000, a Carreira Orçamento passou a integrar as Carreiras e Cargos do Grupo Gestão sob a denominação Analista de Planejamento e Orçamento e Técnico de Planejamento e Orçamento(4). O Grupo Gestão dificilmente pode ser abordado como carreira única, pois trata de funções diversas encabeçadas por distintos sistemas funcionais, e se relaciona com diferentes processos técnico-administrativos.

Esta matéria se baseia numa pesquisa que contou com o interesse e o estímulo do presidente da ASSECOR, Antonio Manoel Rodrigues Magalhães, e com valiosas sugestões e observações dos Analistas de Orçamento Maria Apparecida Nogueira e Evilásio Costa Amaral. A eles agradeço esta valiosa colaboração.

DADOS BIOGRÁFICOS DO AUTOR: Mestre em Administração em 1993 e Graduado em Administração em 1970 pela Universidade de Brasília. Além de outras experiências didáticas, foi professor da UnB nas cadeiras de Teoria do Planejamento, Processo Decisório e Comportamento Humano nas Organizações. Foi Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e, posteriormente, Analista de Orçamento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, até a sua aposentadoria. Teve matérias publicadas nos anais da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC, pela Revista Humanidades (Unb), pela Revista da Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP) e nos anais de Encontros da Associação Nacional de Programas de Pós-Graduação em Administração %u2013 ENANPAD. Todas essas matérias estão ligadas à sua linha de pesquisa, em que procura elucidar a chamada crise da Modernidade e suas relações com os problemas brasileiros.

(1) Item 4 da minuta de Exposição de Motivos de novembro de 1986, do Ministro João Sayad, ao Presidente da República.

(2) Corresponde à atual função de Secretário do Orçamento Federal.

(3) Corresponde ao atual Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

(4) Essa decisão aparentemente atendeu critérios políticos e não técnicos, pois as carreiras assim agrupadas teriam maior representatividade em negociações.

Filosofia, Missão e Compromissos do Sistema Orçamento

As premissas admitidas para nortear o Sistema Orçamento Federal são a excelência, a responsabilidade pública cidadã e a integridade funcional que devem ser admitidos como valores respeitados em todas as atividades, compreendendo a formulação, implementação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas, e em todas suas dimensões:

* Dimensão cognitiva, na busca da verdade;

* dimensão econômica, na defesa de um desenvolvimento ecologicamente sustentável, e que assegure oportunidades de uma vida digna para todos;

* dimensão política, no exercício profissional cidadão;

* dimensão social, respeitando a diversidade cultural e a ecologia natural e humana.

A missão proposta para o Sistema Orçamento Federal é %u201Cexercer efetivamente, eficazmente e eficientemente a função alocativa dos recursos que a sociedade confia ao Estado, e ser reconhecido como centro de excelência no exercício de suas funções%u201D. A missão é desenvolvida através de seu quadro de profissionais qualificados para oferecer à sociedade agentes empreendedores e imbuídos dos padrões da cidadania organizacional, profissional e pessoal.

Os compromissos do Sistema Orçamento Federal são, genericamente, oferecer às suas diversas interfaces(1)disposição de colaborar honesta e transparentemente no desenvolvimento das ações do Governo em benefício da Sociedade Brasileira.

(1) O termo interfaces é aqui empregado para designar as relações de um sistema com outros sistemas. Por exemplo, o Sistema Orçamento se relaciona com os sistemas de Planejamento, Controle, Pessoal, Receita, Finanças, etc.

Profissionais de Orçamento para que Cenários?

A história contemporânea é marcada por turbulências realimentadas pelo avanço da chamada Revolução Tecnológica Informacional, que ocorre simultaneamente com a globalização das informações. São mudanças tecnológicas que resultam em aumentos sem precedentes na produtividade dos processos econômicos, mas são acompanhadas por uma crise da qual podem ser indicadoras importantes a crescente redução das oportunidades de inserção econômica, a chamada exclusão social, e as conseqüentes relações sociais crescentemente conflituosas. Os Estados parecem impotentes diante de problemas como a redução dos espaços econômicos de subsistência, de que o desemprego crescente pode ser percebido apenas um indicador, e o aumento do número de desabrigados e da criminalidade, até mesmo em países desenvolvidos. Trata-se de um amplo e complexo cenário de dificuldades acompanhado de uma hipotética crise dos paradigmas cognitivos da Modernidade, que se mostram ineficazes para a adequada percepção, interpretação e solução desses problemas. Mas, não se dispõe ainda de alternativas confiáveis para compreender e enfrentar as dificuldades.

As transformações mundiais em curso tornam arcaica a organização da produção que caracterizou a Modernidade, reduzindo a importância atribuída aos fatores de produção tradicionais e abrindo um espaço crescente para a informação nos processos econômicos. Na medida em que a informação se torna insumo básico para as decisões e para os processos produtivos, as organizações necessitam formar quadros de pessoal em sintonia com a realidade e a par dos avanços da ciência e tecnologia, com ênfase no domínio das técnicas de geração, transferência e emprego da informação. Mas, tais mudanças são acompanhadas de turbulências que afetam todas as relações políticas, econômicas e sociais, configurando um cenário desafiador, não só para as novas gerações que estão iniciando suas atividades, mas também para os mais experientes. São mudanças contínuas e cada vez mais rápidas, que afetam todas as estruturas produtivas e se relacionam com cenários de complexidade sem precedentes. Diante deles, os executivos das organizações públicas e privadas são compelidos a adotarem abordagens mais criativas no equacionamento e solução dos problemas, a desenvolverem habilidades negociais que os qualifiquem a oferecer respostas mais adequadas a uma realidade em constante mutação e a darem maior atenção para os programas de formação, atualização e crescimento profissional de suas equipes. São necessários o domínio de técnicas relacionadas com o processo decisório proativo, pautado por estratégias que busquem concretizar cenários futuros desejados, antecipar e acompanhar as mudanças, identificar e avaliar alternativas que assegurem o sucesso da missão institucional.

O cenário contemporâneo descreve um processo histórico preocupante, sobretudo porque não é comparável a nenhum outro momento da história da chamada Modernidade. As contradições se agravam, como se pode perceber, por exemplo, quando se observa as organizações latino-americanas, onde ainda predominam relações de produção que foram consideradas adequadas para uma civilização que, até meados da década de 1970, apresentava maior estabilidade do que atualmente. Os executivos latino-americanos preservam estruturas fortemente verticalizadas e %u201Cdisciplinadas%u201D, que freqüentemente resultam em subordinados dóceis e sem iniciativa, que se limitam a %u201Cexecutar o que lhes é mandado%u201D. Quadros mais compatíveis com a Modernidade, dotados de iniciativa e de senso de cidadania, são relacionáveis a comportamentos com os quais a maioria desses executivos parece não familiarizada. Agora, que a civilização vem sofrendo sucessivas ondas de turbulência, os processos produtivos e as relações de trabalho devem ser rediscutidos. Um novo perfil é requerido das pessoas que compõem a força de trabalho das organizações, convertendo as relações de trabalho tradicionais, caracterizadas pela verticalidade, para outras mais horizontalizadas, exigindo novas posturas e qualificações gerenciais específicas que recomendam a sua profissionalização. Mas, tais mudanças podem representar uma inflexão da cultura política que parece ainda predominar nas organizações desses países, pois permite a quebra das lealdades tradicionais, baseadas em paradigmas patriarcal-patrimonialistas, tornando possível um deslocamento na direção de uma ética relacionada com o bem comum. Trata-se de uma mudança de paradigmas, o que caracteriza processos nos quais não se pode esperar ausência de conflitos.

Perfil Ideal dos Profissionais do Orçamento Público

Como não poderia deixar de ser, as mudanças atingem também o processo orçamentário público e o seu sistema funcional, demandando um novo perfil ideal dos seus agentes. Em seu cotidiano, deparam-se com problemas complexos, o que requer que estejam aptos também para desenvolverem um trabalho conjunto com os contribuintes, sociedade organizada, pensadores da área acadêmica, profissionais do ciclo de gestão e outros especialistas da Administração Pública. Requer o domínio de técnicas participativas que permitem a percepção e interpretação mais apurada dos desafios e a identificação das alternativas mais satisfatórias para o emprego dos recursos que a sociedade confia ao Estado. Mesmo em cenários turbulentos como os descritos, o processo orçamentário permite a adoção de estratégias de ação política que procurem corresponder melhor às expectativas da sociedade. Em cenários com maiores níveis de incerteza, mais do que em cenários estáveis, a eficiência da alocação dos recursos do contribuinte exige das equipes a convicção de que o sucesso da ação do Estado é o resultado do profissionalismo dos seus agentes.

Cabendo-lhe um papel fundamental no processo de agente transformador da realidade, o Profissional do Orçamento deve reunir características funcionais e pessoais relacionadas às necessidades do seu tempo. Funcionalmente, deve preservar e aprimorar a visão de futuro, relacionando o processo decisório político e administrativo-operacional permanentemente a uma atitude proativa, o que requer o domínio das técnicas decisórias relacionadas com cenários futuros alternativos e do indispensável acompanhamento das novas realidades políticas, econômicas e sociais. Estar apto a vincular o continuum do processo decisório político e administrativo-operacional ao planejamento, ao orçamento, à execução, ao acompanhamento e ao decorrente aprimoramento constante das ações do Governo. Estes requisitos pressupõem adequada preparação teórica e prática, isto é, conhecimento científico e técnico seguro, capacidade de realizar pesquisas em diferentes áreas da Administração Pública, apoiadas por demandas interdisciplinares. Recomenda, também, atenção às mudanças dos paradigmas socioculturais e das demandas da sociedade perceptíveis no processo histórico atual, ao papel pedagógico exercido pelas instituições e aos impactos de seu próprio comportamento sobre a opinião pública.

Recomendações Finais

A chamada Pós-Modernidade parece caracterizada por cenários turbulentos e anômicos, pela ampliação das contradições e por processos econômicos em que predominam a concentração de renda e da riqueza e pela precarização das relações de trabalho, fenômenos que podem ser relacionados a civilizações decadentes. Se esta hipótese for consistente, as novas gerações deparam-se com um grande desafio: construir uma nova Civilização, mais justa e mais solidária.

Diante da dimensão dos desafios, são questionáveis o individualismo extremado e a competição exacerbada, que têm sido incentivados pelas pregações neoliberais, pois suas conseqüências deletérias realimentam a crise. Parece mais sensato resgatar um corporativismo eticamente pautado pela responsabilidade pública, não apenas em defesa da dignidade profissional, mas também para enfrentar os equívocos e contradições de uma Civilização que se exaure e para formar uma massa crítica de cérebros capaz de abordar criativamente os desafios. Um corporativismo responsável como o sugerido, traduzido para a especificidade do Sistema Orçamento, passa por uma melhor estruturação da Carreira.

A criação da Carreira Orçamento oferece à sociedade e ao Estado, como vantagens óbvias, os serviços de quadros de profissionais formados e especializados, que dominam as técnicas relacionadas com a programação, execução e controle dos gastos públicos, e com a geração de informações ex ante e ex post necessárias ao processo decisório político e administrativo-operacional. Esta qualificação caracteriza esta carreira como de vital importância para os negócios públicos.

No que diz respeito à administração da Carreira, tal como sonhada pelos seus mentores em 1986, pouca coisa talvez tenha sido formalizada ou colocada em prática. Entretanto, muitas das idéias recuperadas pelo Autor pareciam fundamentais, na época em que foram discutidas, pois propunham proativamente dotar o Sistema Orçamento de maior vitalidade para enfrentar as turbulências que caracterizaram aquela década, que, segundo os prognósticos, não seriam menores na década seguinte. Aquele cenário recomendava que o Sistema Orçamento continuasse contando com profissionais altamente qualificados e valorizados. Sua concepção original considerava uma realidade menos turbulenta que a atual, mas já se antevia tempos mais difíceis, o que dá consistência à hipótese de que as alternativas então discutidas não perderam a sua atualidade. Tal como foi discutida há duas décadas, também agora uma proposta que pretenda valorizar a carreira deve ser pensada como parte de um plano de revitalização do Sistema Orçamento, situando-o no contexto da atualidade. Resgata-se a experiência da história, esperando dessa forma colaborar para esta discussão.

Enpresas conveniadas com a ASSECOR

Em construção

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